Deplu dan Diplomasi Perbatasan

TEMA: PERAN STRATEGIS DEPLU DALAM MENJAGA KEUTUHAN NKRI
Oleh: Ali M. Sungkar*)

“Frontiers are the chief anxiety of nearly every Foreign Office in the civilized world”, demikian tukas Lord Curzon dalam kuliahnya yang termasyhur di Universitas Oxford pada tahun 1907, genap seratus tahun yang silam. Pernyataan mantan Wakil Kerajaan Inggris yang menyelia lima komisi perbatasan di anak benua India sebelum menjadi Menteri Luar Negeri itu mengandung kebenaran profetis. Dua Perang Dunia yang berkecamuk sesudahnya tidak lepas dari ambisi teritorial sejumlah aktor penting percaturan politik dunia pada masa itu. Konflik-konflik internasional paling serius dalam sejarah umat manusia seringkali berpangkal dari klaim wilayah yang tumpang tindih di sepanjang garis perbatasan. Penelitian empiris di kemudian hari bahkan menunjukkan bahwa dibandingkan isu lainnya, masalah perbatasan berpotensi dua kali lipat lebih besar untuk tereskalasi menjadi konflik bersenjata.

Di berbagai penjuru dunia, kontrol atas wilayah merupakan sesuatu yang diperebutkan tanpa ragu mengorbankan nyawa manusia. Kashmir, Dataran Tinggi Golan, Kepulauan Falkland/Malvinas dan Balkan, adalah beberapa saksi sejarah pertumpahan darah akibat perebutan wilayah. Peta dunia kontemporer seperti sekarang ini bukanlah sesuatu yang statis. Pecahnya Uni Soviet dan Yugoslavia menjadi ilustrasi nyata betapa garis-garis perbatasan dalam peta dunia dapat berubah cepat.

International Boundaries Research Unit (IBRU) di Universitas Durham mengidentifikasi bahwa dewasa ini masih terdapat berpuluh-puluh perbatasan darat dan laut serta klaim kedaulatan atas sejumlah pulau yang secara aktif dipersengketakan. Bahkan masih terdapat ratusan perbatasan maritim internasional yang belum disepakati oleh negara-negara yang berbatasan. Memang, banyak di antara pertentangan yang terjadi baru berlangsung di tataran diplomasi, namun tidak tertutup kemungkinan hal itu memburuk menjadi konflik yang berujung perang: war starts where diplomacy ends.

Sejarah dunia hanya mengenal tiga cara untuk mensahkan perbatasan antarnegara: negosiasi, litigasi, atau kekuatan bersenjata. Dalam studi konflik internasional, dengan mudah terlihat bahwa sengketa wilayah masih merupakan sumber pertentangan yang paling potensial.

Dengan demikian, masalah perbatasan antarnegara adalah suatu ancaman yang konstan bagi perdamaian dan keamanan internasional. Karena menyangkut kedaulatan yang seringkali sifatnya tidak dapat dinegosiasikan (non-negotiable), konflik teritorial tergolong pertentangan yang paling sulit dipecahkan.

Perbatasan internasional juga merupakan faktor penting dalam upaya identifikasi dan pelestarian kedaulatan nasional. Bahkan negara-negara bertetangga yang menikmati hubungan yang paling bersahabat pun perlu mengetahui secara persis lokasi perbatasan mereka guna menegakkan hukum dan peraturan masing-masing negara. Oleh karena itu, penetapan perbatasan antarnegara secara jelas tidak hanya dapat mengurangi resiko timbulnya konflik perbatasan di kemudian hari, tetapi juga dapat menjamin pelaksanaan hukum di masing-masing sisi perbatasan.

Peran Deplu dalam Diplomasi Perbatasan
Perbatasan identik dengan wilayah teritorial dan kedaulatan suatu negara. Bagi sebuah negara yang terdiri dari sekitar 17.500 pulau seperti Indonesia, persoalan penetapan perbatasan negara sangat tinggi relevansi dan urgensinya terhadap upaya pemeliharaan integritas wilayah. Dewasa ini, salah satu agenda utama Pemerintah Indonesia adalah memperkokoh keutuhan NKRI melalui penetapan garis batas wilayah dengan negara-negara tetangga.

Sebagai negara maritim terbesar di dunia, Indonesia mempunyai perbatasan laut dengan 10 negara, yaitu Australia, Filipina, India, Malaysia, Palau, Papua Nugini, Singapura, Thailand, Timor Leste dan Vietnam. Adapun wilayah darat Indonesia berbatasan dengan Malaysia, Papua Nugini dan Timor Leste.

Sejauh ini, penetapan batas wilayah Indonesia dengan negara tetangga belum sepenuhnya tuntas. Dari semua wilayah perbatasan Indonesia, baru perbatasan dengan Australia dan Papua Nugini saja yang sudah selesai. Dengan demikian, perbatasan Indonesia yang sangat panjang masih menyimpan banyak potensi persoalan di kemudian hari, mengingat garis perbatasan tidak dapat ditetapkan melalui klaim unilateral suatu negara, melainkan melalui perjanjian di antara negara-negara yang berbatasan langsung. Oleh karena itu, Deplu terus melakukan upaya penetapan perbatasan secara komprehensif dengan negara-negara tetangga melalui diplomasi perbatasan. Adanya penetapan garis batas wilayah secara lengkap akan dapat memperkecil kemungkinan terjadinya sengketa perbatasan. Sebaliknya, ketidakpastian batas wilayah dapat berakibat timbulnya klaim teritorial yang tumpang-tindih.

Langkah terbaru dalam diplomasi perbatasan Indonesia adalah pembukaan hubungan diplomatik dengan Palau pada awal Juli lalu. Alasan pembukaan hubungan diplomatik dengan negara kepulauan yang terletak di sebelah utara Papua ini, salah satunya - kalau bukan yang utama - adalah kenyataan bahwa Indonesia dan Palau mempunyai perbatasan maritim yang belum pernah dirundingkan.

Salah satu pencapaian terakhir dalam bidang diplomasi perbatasan Indonesia adalah ditandatanganinya perjanjian sementara yang meliputi 96% garis perbatasan darat dengan Timor Leste pada April 2005. Sebelumnya, Filipina menegaskan kembali kedaulatan Indonesia atas Pulau Miangas dalam Sidang Working Group on Maritime and Oceans Concerns di Manila awal Desember 2003.

Upaya diplomasi perbatasan untuk menentukan batas wilayah dengan negara lain tidaklah mudah, karena seringkali harus melalui negosiasi yang mensyaratkan proses yang cukup lama. Sebagai ilustrasi, perundingan Indonesia-Vietnam tentang garis batas landas kontinen sejak tahun 1978, misalnya, baru membuahkan kesepakatan pada bulan Juni 2003 setelah melalui 32 kali pertemuan. Pertukaran instrumen pengesahan yang menandai mulai diberlakukannya perjanjian tersebut berlangsung pada akhir Mei lalu.

Pada tahun 1997, Indonesia dan Malaysia sepakat untuk memasukkan kasus Pulau Sipadan dan Pulau Ligitan yang sejak tahun 1969 menjadi sengketa antara kedua negara ke Mahkamah Internasional. Kedua pemerintah juga setuju untuk menerima putusan Mahkamah Internasional sebagai sesuatu yang final dan mengikat. Meskipun Indonesia telah memperjuangkan kasus ini secara maksimal, pada tanggal 17 Desember 2002 Mahkamah Internasional menetapkan bahwa kedua pulau tersebut adalah milik Malaysia.

Lantas, apakah hasil penyelesaian kasus Pulau Sipadan dan Pulau Ligitan ini merupakan suatu kekalahan diplomasi perbatasan Indonesia? Keberhasilan setiap kegiatan diplomasi bergantung kepada modal diplomasi yang dimiliki. Dalam kasus ini, Malaysia mempunyai modal diplomasi yang lebih kuat karena didukung oleh fakta sejarah bahwa pemerintah kolonial Inggris -selaku negara pendahulu (predecessor state) Malaysia - lebih aktif daripada pemerintah kolonial Belanda dalam melaksanakan tindakan kedaulatan hukum terhadap kedua pulau itu. Akibatnya, setelah melalui suatu proses hukum yang berlangsung secara transparan, terhormat dan berwibawa, Mahkamah Internasional memutuskan bahwa Malaysia berhak atas kedua pulau tersebut.

Adapun persoalan sengketa Blok Ambalat yang mengemuka sejak awal tahun 2005 sesungguhnya sudah dapat diperkirakan akan terjadi, mengingat ajudikasi sengketa Sipadan-Ligitan di Mahkamah Internasional hanya membahas kedaulatan teritorial atas kedua pulau tersebut dan tidak mencakup delimitasi batas maritim di sekitarnya. Gelombang histeria nasionalisme di tanah air menyusul mencuatnya isu Ambalat menunjukkan betapa isu klaim tumpang tindih wilayah mempunyai reperkusi politik yang besar di dalam negeri dan, dengan demikian, mendapat perhatian langsung dari pimpinan nasional.

Kontribusi diplomasi perbatasan Indonesia tidak hanya berdampak dalam kerangka bilateral, tetapi juga berskala multilateral. Terbukti, setelah melalui perjuangan diplomasi sejak tahun 1958, prinsip negara kepulauan yang digagas Indonesia akhirnya mendapatkan pengakuan internasional dalam Konvensi PBB tentang Hukum Laut (UNCLOS) pada tahun 1982. Sebelumnya, batas laut wilayah negara kepulauan hanya 3 mil laut dari titik pulau terluar. Hal ini berakibat, misalnya, perairan antara Pulau Kalimantan dan Pulau Sulawesi termasuk perairan internasional. Namun, dengan diterimanya prinsip negara kepulauan maka laut-laut di tengah kepulauan Indonesia tidak dihitung sebagai laut internasional lagi, melainkan sebagai laut pedalaman. Dengan demikian, keberhasilan mengukuhkan kesatuan wilayah daratan dan lautan NKRI di mata dunia tidak terlepas dari kontribusi diplomasi perbatasan.

Selain delimitasi garis perbatasan dengan negara-negara tetangga, salah satu tugas diplomasi perbatasan Indonesia ke depan adalah penetapan batas terluar landas kontinen di luar 200 mil laut. Wilayah landas kontinen Indonesia yang berpotensi untuk diperluas hingga 350 mil laut dari garis pangkal adalah yang terletak di sebelah barat Pulau Sumatera. Ekstensi hak berdaulat Indonesia atas wilayah maritim yang bahkan bisa mencapai sekitar dua kali luas Pulau Sumatera tersebut perlu dilakukan, mengingat dalam hal ini the expansion of territory is the name of the game. Untuk itu, Indonesia perlu memasukkan submisi yang didukung dengan data hasil survei martim ke Commission on the Limits of the Continental Shelf sebelum tenggat waktu klaim bulan November 2009.

Kompleksitas Masalah Perbatasan
Masalah perbatasan jauh lebih kompleks daripada semata-mata penetapan (delimitasi) garis batas wilayah internasional dari sisi legal dan penandaannya (demarkasi), melainkan juga mencakup pemeliharaan perbatasan, pembangunan sosial-ekonomi, pengamanan dan pengelolaan wilayah perbatasan antarnegara.
Persoalan pemeliharaan perbatasan wilayah negara, misalnya, adalah suatu proses tanpa akhir. Sebagai contoh, garis perbatasan darat Indonesia dengan Malaysia dan Papua Nugini dapat menjadi kabur karena rusak, hilang atau bergesernya posisi patok-patok wilayah. Untuk itu, upaya pemeliharaan perbatasan oleh komisi perbatasan bersama antara Indonesia dengan masing-masing negara perlu dilakukan secara periodik.

Timpangnya tingkat sosial-ekonomi di sekitar daerah perbatasan dengan negara tetangga dapat memicu persoalan baru, antara lain berupa munculnya keinginan sebagian masyarakat untuk berpindah ke wilayah negara tetangga karena alasan kesejahteraan. Secara natural, penduduk akan cenderung menyeberang ke wilayah yang kondisi ekonominya lebih makmur. Oleh karena itu, pembangunan sosial-ekonomi kawasan perbatasan - termasuk pulau-pulau terluar - perlu mendapat perhatian ekstra.
Wilayah perbatasan juga rawan terhadap berbagai ancaman kejahatan transnasional, antara lain migrasi ilegal, penyelundupan, pencurian kekayaan alam dan terorisme. Sehubungan dengan sifat lintas negara dari ancaman tersebut, maka upaya pengamanan kawasan perbatasan melalui kerjasama dengan negara-negara tetangga perlu dikembangkan.

Belakangan ini, Pemerintah Indonesia memprioritaskan upaya pembangunan sosial-ekonomi dan pengamanan pulau-pulau terluar serta daerah perbatasan antarnegara yang merupakan “halaman depan” Indonesia. Mengingat kompleksitas masalahnya, maka pengelolaan wilayah perbatasan semacam ini perlu dilakukan secara terkoordinasi dengan melibatkan semua pihak terkait baik di pusat maupun di daerah, termasuk masyarakat setempat. Pengelolaan kawasan perbatasan secara terpadu lintas sektoral dengan disertai kegiatan diplomasi perbatasan akan memainkan peranan penting dalam membangun pagar integritas wilayah NKRI, sebagaimana diungkapkan Lord Curzon satu abad yang lampau: “Just as the protection of the home is the most vital care of the private citizen, so the integrity of her borders is the condition of existence of the State.”

*) Penulis adalah Kepala Seksi Pembiayaan Pembangunan pada Direktorat Pembangunan Ekonomi dan Lingkungan Hidup

Disclaimer: tulisan ini merupakan pembaruan dari karya penulis berjudul “Diplomasi Perbatasan Indonesia” yang pernah diikutsertakan dalam lomba karya tulis HUT RI/Deplu tahun 2004.